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杨浩磊:中国式协商民主
——适合中国的民主之路

民主,是世界各国人民的普遍追求,也是当今全人类的共同价值观中非常重要的一部分。然而,一直到目前为止,对“民主”这一概念,学术界尚未能达成一致共识。随着各时代历史事件的出现,“民主”的含义被人们不断地调整、拓展,所有人都可以提出自己的定义。有人认为民主于国家而言,最重要的是保障民众的生活质量,也有人认为民主中的每个人的自由更加重要。

Schmitter& Karl (1991) 认为民主这一概念可以兼容各种政治模式,法无定则。也就是说,由人民达成共识已形成原则,而这些原则确定了民主的可行性;政府没有固定的组成模式,但国家需要对这种不确定性进行制度化,可以理解为“术变道不变”。举例来说,一个国家可以有总统、总理作为国家首脑,他们可以由民选直接产生,也可以通过由代议制度下的议会通过投票产生;可以是类似美国的两党轮流制,也可以是新加坡那样的中央集权制;可以多数派统治,也可以议会至上;英国还有不经选举产生的上议院,加纳则有类似于古罗马长老院的“酋长院”(HouseofChief)。所有这些制度,都可以称之为“民主”。

根据Munck (2016)的定义,民主包含以下五个方面:1. 民有民治民享(government of the people, by the people and for the people);2. 进行选举,组建政府;3. 公民自由,言论自由; 4. 实施平权;5. 实施政治经济平等。

现代民主的特征之一是代议制,这个理解起来比较容易:为了生存和发展,社会中的每个人都有自己需要扮演的角色,比如赚钱养家,所以需要人们通过一定程序选出代表来替所有人进行参政议政。但民主并不仅仅是选举,在生活中,民主还有很多表现形态,例如某一天我们抽出时间,去参加一场天然气定价听证会,对我们的实际日常生活参与决策,这也是一种民主。又比如协商民主(deliberative democracy)由大家一起协商,最终达成方案,这个协商的时间可能超过给选民三个方案进行直接投票选择的时间更长一些。但直接投票会因为广泛采用的少数服从多数原则,给少数群体的利益带来不可避免的伤害。

一、中国式协商民主——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

世界上不存在完全相同的政治制度,也不存在适用于一切国家的政治制度模式。“物之不齐,物之情也。”人类政治文明发展的历史反复印证了一个道理:一个国家设计、发展和完善本国的政治制度,必须坚持从本国国情出发、从实际出发,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一,要走适合本国国情的民主政治道路。

在中国,我们有适应中国国情的协商民主制度。《中华人民共和国宪法》第二条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,代表最广大人民的共同意志和根本利益,是人民掌握国家政权、行使权力的根本途径和最高形式。我们坚持国家一切权力属于人民,既保证人民依法实行民主选举,也保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督,切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是中国特色社会主义的政党制度,既能实现广泛的民主参与,集中各民主党派、各人民团体和各界人士的智慧,促进执政党和各级政府决策的科学化、民主化,又能实现集中统一,统筹兼顾各方面群众的利益,是实现人民当家作主的又一重要形式。这种制度有利于加强社会各种力量的合作协调,切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象。“中国式民主”在政党制度方面表现为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,在政权组织形式即政体方面表现为建立在民主集中制基础上的人民代表大会制度。也就是说,中国的人民代表大会制度是一种议行合一的政权组织形式,而非三权分立的组织形式。

协商民主,简单地讲就是不同的主体通过平等的对话、充分的沟通、理性的讨论,共同参与公共决策和公共治理的民主形式。协商民主作为一种新的民主理论范式,虽然兴起于上个世纪后半叶的西方国家,缘起于对西方竞争选举民主带来问题的反思,但是它作为一种实践活动,却很早就在中国大地上孕育成长,并随着中国新民主主义革命、社会主义革命以及中国特色社会主义实践不断得到发展和完善。

二、为什么中国不实行西方式民主

(一)人民代表大会制度

人民代表大会制度是近代中国社会发展的必然选择,是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果。十九世纪末二十世纪初,中国曾经有过多种政治制度形式的选择。1895年甲午战争后,满清王朝陷入深重危机,清政府中以康有为、梁启超为代表的改良派曾试图通过变法维新,制定宪法、建立议会,变君主专制制度为君主立宪制,因遭到以慈禧太后为首的守旧派反对而流产,清政府错失了改革时机。辛亥革命前夕,慈禧太后欲推行君主立宪制而革命党人则立志推翻帝制实行共和。辛亥革命胜利后,国民党先后实行所谓军政和训政,国民党中央和国民党的军事首领蒋介石先后凌驾于国家政权之上,实行独裁专制。抗战胜利后,国民党政府为了给发动内战争取时间和欺骗人民,召开了“国民大会”,制定了所谓“宪法”。但是,即使这样的“宪法”,也根本没有得到真正实施。随着全面内战的爆发,国民大会和宪法被蒋介石束之高阁,资产阶级共和制在中国也破了产。

中国要建立什么样的制度才能从根本上保证人民当家作主?回答和解决这个历史课题的责任落在了中国共产党人的肩上。以毛泽东为代表的中国共产党人根据马克思主义国家学说,借鉴巴黎公社和俄国十月革命的经验,对建立新型人民政权及其组织形式进行了长期探索和实践。早在第一次国内革命战争和第二次国内革命战争时期,中共就创造了罢工工人代表大会、农民协会和工农兵代表苏维埃。抗日战争和解放战争时期,又建立各阶级阶层人士参加的参议会和各族各界人民代表会议。新中国成立前夕,中共深刻总结近代中国民主政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践,明确提出:新民主主义革命胜利后建立的政权,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;同这一国体相适应的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。

(二)三权分立不适合中国的国情和传统

“三权分立”并不适合中国的国情和传统。中国的国情和传统最重要的是什么呢?从文化角度讲就是,中国人比较突出集体价值而不是个人价值,强调合作统一而不是竞争分立。这是中国为什么不搞多党制的深层原因,也是不搞“三权分立”的深层原因。“三权分立”是指立法权、行政权和司法权分属不同机构所有,彼此互不统属,相互牵制和约束以防止权力滥用和腐败的一种政权组织形式,其设计依据的是“权力容易使人腐败,绝对的权力绝对腐败”,因而需要实现权力分立和制衡(简称分权制衡)的政治学理论。总统制国家较为彻底地实行了三权分立,美国联邦政府的三权分立是最为彻底的。议会制国家中的行政机关首脑来自议会中的多数派,因而也掌握着立法权,行政权和立法权并未完全分离。但在这两类国家中,司法权都对立法权和行政权保持着独立性,发挥着制约作用。三权分立在限制政府权力、保障公民的自由和权利方面发挥了积极的作用,但立法、行政、司法三个机关之间在权力分立和制约过程中容易产生矛盾和摩擦,降低行政效率,严重时甚至可能导致政府运转“停摆”。美国发生的“财政悬崖”就是一个典型的例子。这种事如果发生在中国,老百姓绝对看不惯,因为这意味着一个统一权威的丧失,一种安定生活环境的丧失。在中国人民代表大会的宪制结构中,全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关,它不仅拥有立法权,还对政府和法院、检察院拥有监督权,国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关由它选举产生、对它负责、向它报告工作。

中国共产党作为领导党和执政党,一方面如中共十八大报告所言,通过“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”、“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构”,以“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”;另一方面通过在人大、政府、法院和检察院等国家机关设立受各级党委领导的党组、机关党委、选派党员担任主要领导职务等多种方式,从政权组织内外实现对国家政权机关的有效领导和顺利执政。人民代表大会和政府、法院、检察院之间并非一种相互独立、彼此制约的关系,而是一种权力机关和执行机关的关系。而且,中国文化崇尚言必行、行必果,言行一致,老百姓希望好的政策马上能实行,而不是在那里吵来吵去,议而不决。显然,议行合一的政权组织形式符合中国人民议而决、决而行、行必果的要求。

(三)中国式民主政治中的分权制衡

中国虽然不搞“三权分立”,但也高度重视权力制约问题。中国君主专制主义统治时期,儒家曾设想并尝试过由官僚士大夫阶层通过规劝、谏诤等方式来柔性约束君权,并为此设立了谏官制度。君主为了约束官僚系统的行政权,也曾设立直属于皇帝的监察系统,通过监察权和行政权分设达到监督官僚系统的行政权的目的。唐朝时曾一度将制诰权(政令制定权)、封驳权(政令审查驳回权)和执行权分配给三个不同的机构而形成一种相互制约的关系。但从中国两千多年专制主义政治的发展历史来看,总的趋势是权力日益集中于君主个人及其办事机构手中。在资产阶级民主主义革命过程中,孙中山先生接受了分权制衡的理念,结合中国的具体实际,提出了五权宪法的思想,倡导立法权、行政权、司法权、监察权、考试权等五种治权分别由五院去实施,实行五权分离和相互制约,但没有真正付诸实践。

新中国成立后,中国共产党在建立和完善以民主集中制为根本原则的党和国家的领导体制方面走过了曲折的道路。从1949年新中国成立到1950年代中期,党和国家生活的民主氛围比较浓厚,但1957年后毛泽东犯了阶级斗争扩大化错误,将党内外不同意见的争论作为阶级斗争的新动向来对待,破坏了党和国家生活中的民主氛围和民主集中制原则,逐步形成了权力向各级党的领导人特别是党的最高领导人集中而不受任何监督和制约的一元化领导体制。由于毛泽东的权力不受任何监督和制约,最终导致他发动“文化大革命”,使中国陷入“十年动乱”的悲剧。

1978年后,中国结束了“文化大革命”,走上了改革开放的新征程。中国共产党人深刻认识到,权力高度集中而不受任何监督和制约,容易导致权力滥用和一把手腐败,逐渐认识到加强权力制约和监督、实现分权制衡的重要性,并在权力的分离、分解和制约方面进行了积极探索。这种探索包括实行党政分开,也包括实行人事权、财权、物权的分属配置,更包括使决策权、执行权、监督权相互制约。中共十六大和十七大报告中明确提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,十八大报告再次强调,“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”这就为在政治体制改革中强化分权制衡的努力提供了政策依据,开辟了广阔的制度创新空间。今后在保证党委的决策权和政府的执行权的同时,进一步加强人大和政协对党委与政府的监督权,将成为建立健全决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的一种可行的选择。也就是说,中国分权制衡不是走西方三权分立的老路,而是走决策权、执行权、监督权相互分离和相互制约的新路,形成自己的特色。

三、 中国的协商民主之路

(一)协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势

中国的协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众利益的实际问题,在决策之前和决策实施中,开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是实现党的领导的重要方式,丰富了民主的形式,拓展了民主的渠道,深化了民主的内涵。社会主义协商民主的意义:有利于扩大公民有序政治参与,更好实现人民当家作主权利;有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化;有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定;有利于保持党同人民群众的血肉联系,巩固和扩大党的执政基础;有利于发挥我国政治制度优越性,增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

发展协商民主,必须推进协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商及社会组织协商,加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实成,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。在新时代把协商民主贯穿体现在人民政协履行职能全过程,就是要发挥好人民政协专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程,坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力,积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。

(二)中国协商民主任重道远

我国政协不是国家权力机关,他围绕政治协商、民主监督、参政议政、凝聚共识四个主要方面开展工作。政协必须接受党的领导,政协党组是党的派出机构,党组负责将党的有关重大决策和工作部署贯彻到人民政协的全部工作中去。改革开放以来,中国经济快速增长,社会结构和利益格局开始出现很大的分化,价值观念趋于多样化,大家的政治参与需求激增,人民政协也在不断改变自己的制度以适应这种潮流,充分吸收其中的代表性人物,给新阶层人士提供参政议政的机会,搭建政府与广大人民对国家事务进行协商的平台和桥梁。人民政协这些年来的地位事实上是不断提高的,在两会制度规范化进程中,政协在形势与程序方面逐渐获得了与人民代表大会相似的政治权利;’与人大相比,政协缺乏的是最后的审议权,但已经具有审议过程的相同特点。

政协不像人大那样依据地域性来选举,更多的是行业性精英的参与平台,其委员是各行各业的精英,但是在一些本来该有基层代表的界别却看不到基层代表的影子,这个和人大代表的精英化趋势有点类似。

政协不是国家机关,人民政协不是协商主体,而只是一个政治协商的平台,因为如果政协是协商主体,就有可能与人大形成两院制的嫌疑,新时代政协不断进行创新,在政治协商、监督形式、参政议政等制度安排方面都有所创新。需要看到的是,现在政协在开展某些工作时仍有些尴尬,在监督职责上和人大有所重叠,但缺乏人大的审议权,在实际生活中也可以看到行业精英对当选人大代表更感兴趣,很多高级官员对去人大任职的兴趣远高于去政协工作,我们的政治协商制度还有很长的路要走,协商民主任重道远。

 

【参考文献】

Schmitter, P. C., & Karl, T. L. (1991). What democracy is... and is not. Journal of democracy, 2(3), 75-88.

Munck, G. L. (2016). What is democracy? A reconceptualization of the quality of democracy. Democratization, 23(1), 1-26.

刘杰. (2005). 中国式民主与西方式民主的比较研究. 毛泽东邓小平理论研究(11), 25-30.

燕继荣. (2010). "中国式民主"的理论构建. 经济社会体制比较, 000(003), P.90-97.

杨震, & 莫于川. (2019). 政协新使命:中国特色社会主义法治理论发展新课题——"人民政协与国家治理体系"研讨会综述. 中国特色社会主义研究, 000(004), 107-111.

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