农民集中居住区是我国工业化、城镇化快速发展的结果，在统筹城乡发展中集中催生出现的一种新社区形态。全国现有6.7亿户籍农民，未来至少还有4亿农民要集中居住并成为市民，农民集中居住已是我国农村发展的大趋势。以成都为例，至2010年9月，累计建成农民集中区1334个，建筑面积4014万平方米，106.3万农民实现了集中居住。预计到2016年，全市520万农民将基本实现集中居住。在推进农民集中居住的过程中，矛盾十分尖锐，如果不解决好农民集中居住区的社会管理和公共服务，极易引发社会不稳定。 一、存在的主要问题 　　农民集中居住区普遍存在五大共性问题：（1）体制不顺，交叉管理问题突出。原所属村和新社区的社会管理职能交叉，一部分涉及经济利益的事务（征地安置、集体分红、大病统筹、社会救助等）在原村办理；一部分社区内部事务（环境综合治理、治安等）由新社区管理；其它事务如党员活动、征兵服役、计划生育等往往是交叉、重叠管理。各村组干部队伍融合非常困难，村组之间各自为政。（2）公共基础配套不完善。存在照搬城市小区规划，设施标准低且普遍未建立公共维修基金的问题。（3）物业管理由乡镇政府包揽，镇、县财政不堪重负。（4）公共服务与社区自治，均按行政运行模式管理，质量不高。（5）产业支撑缺失，隐性失业严重，农民集中居住后生活成本上升，就业难。 　　同时，农民集中居住对社会管理也提出了新的挑战，比如：集中居住后村里的熟人立刻变成“生人”，大量农民在短期内难适应新环境并缺乏归属感；非城非乡的尴尬局面，急待寻求社会管理新突破口；原来村两委管办乡村事务的格局变为行政机构后与群众联系松散，一些非法基督教、黑恶势力、传销、制假贩假等迅速渗透，出现“政治真空”等。这些问题必须引起我们的高度重视。 二、对策建议 　　1、要从农民集中居住区的发展愿景出发做好规划 　　农民集中居住区很难直接转为城市居民小区的原因，一是入住农民收入低；二是生活成本剧增，难以承受商业性物管等费用；三是入住原因通常是拆迁或土地集中经营，农民入住是对工业化、城市化的贡献，理应得到社会的补偿；四是为了加快拆迁，基层政府往往有一些承诺，拆迁后承诺失空引起农民不满。建议要以入住农民幸福最大化为目标，科学规划农民集中居住区。规划应确保失去或部分失去土地的农民能够就近就业，勤劳增收；确保农民享受城乡均衡的公共服务；确保农民安居成本可以接受；确保集中居住后享受城乡均衡的公共服务；确保农民的子女有参与公平竞争的机会与能力。规划层次不宜在乡镇、村的层次，至少要在县（区）甚至市的层面进行。落实规划的财政责任应主要由市县政府承担。 　　2、建立政府、社区社会管理协调机制 　　成都市郫县犀浦镇锦园社区是成都最早的农民集中居住区之一，2009年入住农民多次聚众围攻镇政府、频繁上访，是全县维稳重点和难点。当地痛下决心，加强整改，决定以党建为引领，建立“一核多元”的居民共治自治的社区结构，大力完善公共服务体系，创新社区经营，尊重民意，造就一支热情且、能干的社区干部队伍，逐步实现了农民集中居住区管理由“管民”到“民治”的本质转变。目前该社区变成了“组织建全，管理有序，服务完善，环境优美，居民快乐，文明祥和”的和谐社区。这一做法值得借鉴。建议成立社会管理专门机构，对政府的社会管理职能进行顶层设计，由社会管理与服务职能的部门牵头，统筹制定农民集中居住区的政策与服务内容，协调或提供政策与服务的手段、经费；政府各部门与乡镇的相应责任应各自包干，尽快制定各自的公共服务清单，向社区公示为谁做，做什么，谁来做，谁监督评估，做到什么标准，经费多少等，使政府服务以常规工作形态在社区落地；将农民集中居住区的规划、政策及各部门包干工作纳入党委政府的考核。 　　3、理顺农民集中居住区的功能和组织构架 　　针对农民集中居住区因入住背景不同，无法实行城市小区商业物管和社区管理的问题，建议在党建引导下，打破村界，以居住地为准，自下而上民主选举，建立社区居民委员会，作为社区居民大会的常设议事决策自治机构，负责社区公共事务的管理，代表居民对政府及其委托机构的管理服务进行评价考核，其工作经费与兼职补贴应由财政拨付。在社区居委会领导下，建立社区服务中心。社区服务中心可借鉴锦园社区，设立养老、医疗、教育、住房、就业五大服务平台，有效承担起农民集中居住区的众多社会服务职能；针对农民集中区的特点，设立社区物业协管员，文化活动室与健身文化广场值班员，社区与家庭教育服务员，就业与培训协理员，社区三产业发展干事等；建立跨社区的县（区）级“岗位员协会”的NGO，自律与培训专业技能，同时政府授予岗位员知情权、发言权、建议权、参与权、管理权、监督权等权利，使他们充分填补社区“真空”，成为党执政的群众根基，把农民居住区从一盘散沙整合为社区管理服务网络，形成一张疏而不漏的维稳网。 　　4、妥善解决经费来源，构建促进农民集中区社会公共服务体系正常运转的长效机制 　　社区服务一直由公共财政承担是不现实、不可持续的，但让刚集中居住的农民分担又会引起他们的不满。成都市温江区的做法是，对实行专业化管理的农民集中居住区，按照《物业服务合同》约定标准予以物管费部分补贴——多层住宅实行五年补贴，前三年全额补贴，后两年减半补贴；高层住宅实行七年补贴，前三年全额补贴，后四年减半补贴。简称“三免两减半（多层）”或“三免四减半（高层）”补贴。郫县犀浦镇锦园社区的做法是，试行鼓励与组织农民自主治理的社区社会公共服务新模式，在政府的适度补贴下，引导社区住户召开“坝坝会”，集体协商物管服务标准、规格与收费，推举院落长，聘专职保洁员、巡逻队；镇政府对参与人员每月补贴400元，不足部分由住户按“出钱不出力，出力不出钱”规则筹集部分经费适当补贴等。目前，犀浦镇镇48个“三无院落”（无物管、无门卫、无管理组织）采用锦园社区的做法，面貌焕然一新。锦园社区的自治模式理顺了社区社会管理关系，建立了社区与村委会的互动关系，建立完善了“社区党组织领导，党员议事会，居民议事会决策，社区居委会执行，其它经济社会组织广泛参与”的新型社区社会管理机制。因此，这种模式具有更大的推广价值。 　　5、党建引领、财政支持是社区实现自治的前提和保障 　　在集中居住初期，让平时“游离型”的农民协商一致是件很难的事，因此，必须要靠党的领导和政府的推动，特别是基层党组织的组织和参与，才能实现社区自治治理。建议大力宣传形成社区自治舆论，增强居民的归属感，制定政策措施利用经济杠杆引导社区自治。在集中居住区要多采用各种形式增强社区的凝聚力，形成社区管理靠大家的舆论，使“自己做自己享受，自己出钱出力给自己服务成本最低、效率最高”的意识深入人心。在集中居住初期，政府应适当补贴自治服务费用，出台相应政策鼓励村组集体发展社区配套服务业，如集体协商物管服务标准与收费，聘保洁员、巡逻队等；优先为自治社区配备社区服务设施，如垃圾堆放运输设施等；区（县）政府应将农民集中居住区的保洁、治安巡逻、绿化等社会公共服务岗位尽量列为政府提供的公益岗位，并由房管、公安等部门对从业农民进行免费技能培训，逐渐过渡到持证上岗。