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对国家投资建设项目招标机制的思考
《招标投标法》颁布实施八年以来,对规范国家投资建设项目建设,保证公共资金有效使用,完善中国特色社会主义市场经济起到了非常重要的作用。随着招标投标制度一贯坚持,仅从资金节约率(节资率)这项指标来看,2008 年宜宾市 62个工程建设项目中标金额62101万元,比概算少4095万元,节资率超过6%。600个政府采购项目比预算少支出773万元,节资率达7.69%。 实践证明招标投标制度是符合建立社会主义法制经济需要的,但也要看到,目前招投标领域存在的一些问题,应该引起我们高度关注。国家审计署在对全国526个利用国债资金建设的城建环保项目建设效果进行审计的结果表明,有 269 个项目不符合要求,突出表现为规避招标、虚假招标、串通投标、操纵评标过程和低价竞标高价结算等。2008年四川省查处的汉源县新县城场平二期工程串通投标案,就是一起以串通投标罪定案的招标代理机构、机关工作人员和投标企业相互勾结,操纵招标结果的典型案件。该案性质特别严重,影响极为恶劣,不仅扰乱了正常的招投标秩序,而且给国家造成了巨大的经济损失。 根据多年来从事招标投标监督工作的经验,在现行法规体系下,国家投资建设项目招标(包括政府采购)活动,在以下三个环节最容易出现问题,从管理的角度出发,也是最容易失控和最难以监督的环节: 环节之一:招标文件的编制环节。最常见的问题表现在以冠冕堂皇的理由,为特定投标人量身定做招标条件,用牵强的理由限制潜在投标人参与竞争。 环节之二:专家评标环节。最常见的问题表现在通过诱导、操纵甚至收买评标专家,操控评标过程,从而得到预期的评标结果。 环节之三:合同执行和项目结算环节。最常见的问题表现在不严格按照招标文件的要约或承诺;随意改变实质性内容;默认或纵容借牌挂牌行为;有预谋更改工程计划或工程量(采购标的)。 之所以出问题多在上述环节,一方面是我们的法规体系还不完善,我们的市场经济体制还不健全,另一方面是我们的管理还不科学合理,我们的监督措施还没有真正到位。对于前者,我们只有通过积极的建言献策,促使国家尽快完善法规体系,健全市场经济体制;对于后者,我们有义务也有能力做得更合理、科学和完善。 针对招标文件编制环节,主管单位和备案单位要切实按照相关法规履职到位,保证招标文件(包括招标公告)不采取任何手段限制潜在投标人数量,没有设定限制投标人之间竞争的评标标准。在这个问题上,我们首先要尊重招标人(项目业主)的意见,国家投资建设项目(政府采购)的招标人往往是项目具体操作者,他们对项目的内容和要求最清楚,也最希望寻找到实力最优、能够良好合作的中标人。如某房屋建设工程的建造难度和建设规模按照现行施工企业资质管理要求,只要具有二级施工资质的施工企业就能够胜任。如果业主提出将二级及以上施工资质作为投标人限制条款就是合理的,也是合法的。但是,如果业主以保证施工质量为由,坚持要求投标企业必须要有总承包一级资质,并且还要限定投标企业的注册资金必须达到多少,两年内必须完成类似工程多少个,甚至要求企业出具报名日前一周内基本账户上有多少万流动资金的银行对账单等限制性条件,咋看似乎是为了选择一家有实力的施工企业,实质上就是以冠冕堂皇的理由,为特定投标人量身定做招标条件,用牵强的理由限制潜在投标人参与竞争。因此,主管单位和备案单位必须引导招标人,使其价值取向符合国家法律法规,符合建立公开公平市场竞争体系的强制性规定。个别地方的招投标主管单位和备案单位也许没有认真审核,甚至“忽略”这些问题,这就为不法业主留下可乘之机。解决这一问题的应对办法是,对主管单位和备案单位履职不到位的行为应该有再监督机制的约束,切实监督主管单位和备案单位的行政行为,即便是未造成后果也应给予惩戒。编制一份合法、公平、充分公开的招标文件,就是为招标投标依法有序进行开了个好头。可以这样说,把住了招标文件编制环节就把住了招投标过程依法进行的主动权。 针对专家评标环节,为保证评标过程的公正和评标结果的真实有效,要求参与评标的人员不仅要具有相当的专业知识,而且必须中立和公正。现行法规规定,评标由招标人依法组建的评标委员会负责;与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会;采购人员及相关人员与供应商有利害关系的,必须回避……相关法规所做出的规定从理论上断绝了评标专家与投标方的关联,保证了对所有投标人的一视同仁。 相关立法理念要在实践中得到真正实现,必须的前置条件是评标专家是公正客观的,投标企业是平等竞争的。如果是国家投资项目,还必须将业主的公正无私作为先决条件。也就是说,基于业主与专家公正客观、投标企业平等竞争的前置条件,现有专家独立评标制度无疑是一个很好的制度。然而,作为自然人的专家毕竟有自身的物欲,作为社会人的专家必定有千丝万缕社会关系,在这种情况下,带倾向性的业主和不公正的专家依然可以操纵评标过程和结果,完全可以使招投标程序流于形式,使客观公正成为“真实的谎言”。此外,现有的评标过程将所有投标人“隔离在外”,投标人只有现场解释的权利,没有现场抗辩的权利,不平等的设置有悖于公平原则,结果之一是各投标方案的优劣得不到充分的比较,专家往往只能以投标价作为主要评判依据,无法遏止投标人恶意竞标。结果之二是投标人为谋求中标而走旁门左道,甚至于与其他投标人形成利益共同体围标、串标;结果之三是评标结果难以服众,导致投诉不断,影响专家评审公信力。因此,专家评标环节是能否体现招投标活动客观公正的关键环节,在现有法规体系下,让代表投标企业的专家(企业代表)介入评标过程是解决专家评标问题的捷径。 企业代表参与评标过程,其目的是非常清晰的。一方面他(她)将极力介绍和推荐所代表企业提供方案的可行性、科学性等等有利之处,他(她)也会极力寻找其他投标企业的不足之处,他(她)还能评价评标专家委员会的评标行为和结果是否公正。任何一个采购招标项目,对于投标企业都必须准备一套完整的实施方案和一套翔实的报价清单。作为随机抽选的评标专家,要想在很短的时间内通读所有投标企业的标书,本来就十分勉强,更不要说能准确地把握孰优孰劣。因此,能够在短时间内准确表述投标文件的理念、特点就显得十分必要。企业代表恰恰能够在这方面发挥其作用。 企业代表进入评标过程,可以杜绝大多数对评标公正性的信访投诉,可以避免拖延签订合同的时间。对于大多数国家投资项目,其设计、采购不存在保密问题的,那些不包含商业秘密和企业Know-how的采购招标项目,企业代表可以在评标过程中了解其他投标企业投标的方案,可以向评标委员会提供意见,供专家评审时参考。《招标投标法》等相关法律明确规定,但凡公开招标采购项目,均不存在必须使投标企业之间相互保密的问题。在实际操作过程中,无论有无企业代表在场,也难以做到投标企业之间相互保密。投标企业需要对外保密的是在其根据招标文件准备投标文件直至开标之时的全过程,而这一过程是由该企业完全掌控的。进入开标程序后,企业的投标文件是不允许更改的,所以不会因为企业代表了解到其它企业投标情况而影响评标结果的公正,相反,企业代表存在于现场,可以约束专家评标行为,实现“阳光评标”。 能否实现招标投标制度立法目的和管理目的,能否体现通过市场竞争机制而有组织地择优交易优势的关键环节就在于合同执行和项目结算环节,就在于对合同执行和项目结算环节的控制。实践中许多工程建设项目和政府采购项目在招标时可能因区区几万元甚至几百元就使得许多优秀投标人止步于“门外”,却在项目执行过程中通过“变更”,使结算价远远超出招标控制价。低价中标,高价结算,使得招投标活动显失公平,弱化了招标投标制度的优越性。一些企业之所以敢于借牌施工、违法转包、恶意竞标,也在于我们在合同执行和项目结算环节缺乏相应的制度,对合同执行阶段的管理和监督还没有真正到位。针对合同执行和项目结算环节,一是要完善制度建设,宜宾市招监委制定的《宜宾市本级非经营性政府投资工程项目变更管理暂行办法》、《宜宾市建设工程招投标专项检查实施方案》等制度,就是从制度着手建立机制,制定对业主和管理部门的具体处分办法,强调责任追究;建立企业诚信公示制度(黑名单制度),形成招标投标参与各方、招标投标和合同实施过程各环节既相互衔接,又相互制约的互动机制。二是要加大责任追究、效能督察的力度。任何制度和机制,如果不能严格执行,都将成为一纸空文,均不能实现其立意和目的。对合同执行和项目结算环节,尤其是要强调效能督察和责任追究,招投标活动之所以问题频发,屡禁不止,关键就在于有预期“超额”利润的诱惑,通过效能督察和责任追究,把好合同执行和项目结算关,违法者得不到期望的利益,自然会失去违法的“冲动”。 招标投标制度作为一项引进的,在我国广泛实施仅八年的管理制度,要完全适应现行体制下科学运作,适应有中国特色社会主义建设要求,就需要各级招投标管理部门和监督部门勤于思考、善抓重点、突出创新,促使国家投资建设项目能够得益于招标投标制度,做到工程优良、投资高效、干部廉洁。(作者系九三学社宜宾市委副主委、宜宾市监察局副局长)
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