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人大制度中社会领域协商民主的发展与完善之对策
  探析人大制度中的社会领域协商民主这个课题,有必要在弄明白其相关概念,了悉其主要内容和分析其主要表现形式及其主要实践活动的基础上,提出其发展、完善之对策。 一、关于人大制度中社会领域协商民主之发展   党的十八大首次明确提出“健全社会主义协商民主制度”,并从国家政权机关、人民政协组织,以及基层民主等层面全面规划了协商民主的未来发展。为此,我们必须看到的是,十八报告专门提出协商民主,主要是为了使我国政治体制改革的内容更完善、更全面、更系统。当然,人大制度中社会领域协商民主的发展,确需相应制度的发展来予以安排和保障。由于人大制度作为我国的根本政治制度,是一种“选举-代议”制度,是实现人民民主的根本途径和最有效的形式。然而,人大制度亦存在一定局限性,亦有必要辅之以直接民主形式使之得到更好地发展。而要使之更好发展,即有必要在以下方面为之作出努力:   (一)、人大立法听证制度尚需在各方意见真实表达方面得到更好发展。   我们知道,立法听证最早起源于贵阳市人大常委会的“市民旁听”制度,深圳市人大立法听证的力度也非常大。全国人大还就个税起征点召开过专门的听证。十六大以来,立法听证已经在不同层级的立法机构中得到广泛推行。听证范围涉及城市管理、污染治理和环境保护、社会保障等。然而,虽然立法听证的协商民主效果较为明显,但其作为一种创造性的实践,亦还存在这样或那样的不足。如从其目前的实践效果来分析,确实还存在着因过于追求形式而忽略了对各方意见真实表达的倾向。   鉴此,为使立法听证这一人大制度中的社会领域协商民主创造性的实践形式能在有利听证各方真实表达其意见,故尚需各地人大常委会应在遵循我国《立法法》原则性规定的前提下,尽快制定有关地方立法听证的地方性法规,使地方立法听证工作具有明确的法律依据,真正走上法制化轨道。而合理规定立法听证的范围为涉及省域范畴内经济社会发展的重大问题、社会普遍关注的热难点问题、对相关公民和法人或其他组织的权益有较大影响及对不同利益群体有较大冲突等,亦是有必要的。此外,合理确定具有代表性和具有一定陈述意见水平的立法听证陈述人、严格立法听证的程序规范、确保听证参加人了解相关信息和资料、合理确定听证陈述人的发言时间及其发言顺序和发言形式极,以及充分使用立法听证成果和建立立法听证反馈制度等,皆对保护群众积极参与立法听证、培养广大公民对立法听证的参与意识,促使各方在真实表达立法听证之意见的基础上完善听证制度有切实之效。   (二)、人大民主恳谈会参与式预算的实践尚需在更广泛的领域推广发展。   起源于浙江省温岭市创造性实践活动,并在江苏无锡、河南焦作、黑龙江哈尔滨等地得到一定试验的民主恳谈会,主要是在基层人大预算决策前,以民主恳谈会的形式,鼓励民众参与预算讨论,就当地的年度预算形成初步的共识,然后再通过人大会的形式形成最终决定。由于人大民主恳谈会参与式预算的实践较好地实现了民众利益与公共利益的统一,因而目前正在得到浙江之外的一些省市基层人大的学习借鉴。然而,有必要看到的是,作为借鉴了国外经验的参与式预算,其实践范围还非常有限,确实尚需在我国更广泛的领域推广发展。   例如,目前的基层人大民主恳谈只是一个民意沟通与表达的体制外制度安排,尚未有法律依据的支持,而其要求政府该怎样做,以及群众的意见诉求,目前亦只是参考性的。因此,怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响?怎样才能使基层人大民主恳谈会参与式预算的实践能够在更广泛的领域推广发展?这都还有一个从体制外自发生成到与体制内有机融洽的发展轨迹过程。而解决其问题的焦点,即具体体现在公共预算的改革上。   应该知道,以前乡镇人大会期短的一个很重要的原因,即在于只是将审查和批准预算仅仅作为一个程序来完成。由于其仅是简单地审议、匆忙地表决,因而这样过于简单的程序使得基层人大代表的职权无法落实到位。对此,浙江温岭的新河预算首先即从增加会次和会期开始,会次从原来一年一次增加到一年多次,会期从一天增加2008年以来的两天。然后是细化预算。即从原来政府提交的预算报告只是粗略地列出几个没有具体内容的支出大项,人大代表并不清楚政府到底要把这些预算资金用到哪里和对如何使用及进行有效审议的讨论,到能够将这些支出项目细化和具体化,并能够具体说明用到哪里、需要多少,从而使代表们对资金的使用能够一目了然。可见,通过与人大制度对接,将游离于体制之外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内,并使之逐步走上制度化、程序化和规范化的轨道,这不仅是新河镇的一大创举,而且在事实上亦启动了中国经济社会发展一个非常重要的阶段性改革——公共预算的改革。   故此,我们即可得出这样一个结论:要使人大民主恳谈会参与式预算的实践能够在更广泛的领域推广发展,即尚需在合理安排人代会的会次和会期、使人大代表更多了解政府及其部门预算编制的内容、改变由财政一个部门主导部门预算编制的局面、让人大代表能够将“公共预算”的角色和功能演绎到位、充分公开包括财政收支和各类专项基金的管理及使用情况的预算信息、细化审议预算草案、充分恳谈辩论讨论、人代会集中审议、实行预算修正案票决、强化预算执行监督等方面还尚需做出更多实质性地努力。   (三)、竞争性民主尚需进一步助力人大制度中社会领域协商民主之发展。    我们知道,政治学意义上的竞争性民主一般是指特定的政治主体以少数服从多数的原则,通过选举、竞选、投票、公决等竞争性的方式及机制参与政治的一种民主形式;而“协商性民主” 一般是指在一定的政治共同体中特定的政治主体通过对话、讨论、商谈等协商性的方式及机制参与政治的一种民主形式。根据我国民主政治制度的特征与实践发展,决定了在以协商性民主为主、竞争性民主为辅的前提下,逐步以竞争性民主弥补传统政治体制的某些缺失,如不断完善人大制度中的社会领域协商民主,即不仅是建设我国根本政治制度的人民代表大会制度乃至中国特色的民主政治的现实选择,而且亦是落实党的十八大提出的要健全社会主义协商民主制度、大力推行协商民主要求的必然举措。   虽然,竞争性民主的主要内涵是选举民主,但其全部内涵中除选举民主之外,还包括有加强对政府全口径预算决算的审查和监督、完善民主监督体系在内的监督民主等元素。当然,作为人大制度中社会领域协商民主之主要内涵的选举民主,其存在的主要价值,即要通过“选举”这种形式,实现权力的授受。故此,人大制度中的选举民主即是权力委托过程和选择领导人的过程。例如党和国家领导人的选举、地方各级国家机关领导人的选举等等。而人大民主选举在推进人大竞争性民主的过程中,人民群众创造了许多新的形式,如“海选”、“两票制”、“公推公选”等等,这些创造性实践已经上升为党和国家的政策与制度。然而,除人大民主选举之外,人大制度中社会领域协商民主之发展,还要解决好与人大民主决策相呼应的民主监督等问题。即一方面,人大制度中的社会领域协商民主通过权力运行过程中的民主形式鼓励利益相关方采用偏好表达、利益诉求的对话、沟通、协商等形式参与政治过程,并最终形成人大民主选举之合法决策共识。而另一方面,人大制度中社会领域协商民主又通过包括有加强对政府全口径预算决算的审查和监督、完善人大代表联系制度等监督民主体系在内的监督民主等元素建立健全权力运行制约和监督体系等,从而为进一步助力于人大制度中社会领域协商民主之发展而做出实质性的努力。   可见,竞争性民主,确实应该是人大制度中社会领域协商民主之基础。所以说,如果没有这个基础,人大制度中社会领域协商民主之发展就无从说起。 二、关于人大制度中社会领域协商民主之完善   虽然,目前我国人大制度中的社会领域协商民主已得到一定程度的发展,但要按十八大报告所指出的在完善人民代表大会制度和基层民主制度、全面推进依法治国、深化行政体制改革、建立健全权力运行制约和监督体系等方面发挥更大的作用,人大制度中的社会领域协商民主即尚需在以下方面进一步完善:   (一)、尚需在选举民主方面进一步完善。   尽管,我国在较短时间内已建立了自上而下的不同层次的人大选举制度,从而为权力来源于人民提供了程序支持。但是,我们仍须看到,人大选举制度在法律规定、程序环节、选举方法、投票方式等方面,还有很大的完善空间;其选举民主的实质效果还难以满足公民的期望。因此,人大在加强选举民主的程序建设同时,尚应不断增强其选举的公平性和竞争性。为此,即有必要做到:   第一、要让每一位拥有选举权的公民进一步懂得:选举民主的核心是选举,而不是协商。因为,协商民主的核心才是协商。既然每个拥有选举权的公民皆有能够作出理性选择的权利,就应把这种权利充分体现出来。如果所有拥有选举权的公民都这样充分体现出来了,那么这种充分体现的总和就是公共的选举民主意志,就是选举民主制度进一步完善的具体反映。   第二、要通过进一步深入贯彻新修改的选举法,全面实现真正意义上的一人一票之法定原则。为此,我们就要切实保障流动人口选举权和被选举权的依法实现。因为,随着城镇化和现代化进程,我国出现了人口的大规模迁移。而且,这种状况还将继续。如以农民工为主体的流动人口而言,其参选难度大、参选率不高已是不争的事实。因此,如何杜绝大多数流动人口游离于选举之外,如何防止流动人口的选举权利虚置,即是我们在对人大选举民主制度如何进一步完善的这个问题的研究中特别要予以认真解决的。   第三、要通过进一步完善对人大常委会组成人员和“一府两院”工作人员的选举或任命的制度暨程序,使差额选举在法治的轨道上能够真正实现。为此,人大及其常委会的所有选举或任命事前都有必要进行充分地酝酿和协商,而在此基础上再进行无记名投票,或在充分民主协商后再进行依法投票表决。   (二)、尚需在立法民主方面进一步完善。   要进一步完善人大制度中社会领域协商民主的立法,就有必要把人大立法工作中涉及社会公共利益暨与群众切身利益密切相关的重大事项纳入民主协商的范畴。即除了要完善人大及其常委会的立法计划,使其制定的立法计划包括五年立法调研项目库、年度立法计划,以及确定的年度立法项目议题,特别是上下配合的立法项目议题都要纳入协商的范围之外,还有必要进一步做到:   一是要进一步完善人大立法公开制度,使其立法程序各阶段及其相应成果皆应向社会公开,并做到既公开有关立法文件的各种草案、说明、背景资料和立法讨论中的会议记录等,还要通过公民充分旁听人大代表或常委会组成人员对立法草案的审议会议,以便使公开立法机关的人大会议本身也能够透明公开。二是要进一步做好人大立法过程中的协商工作,人大常委会工作机构和有关专委会就要着重研究解决如何提前介入部门起草的法律法规草案的起草阶段,如何对草案文本进行协商、讨论,如何在审议阶段通过公布法律法规草案、召开座谈会、论证会、听证会等方式与各方面进行协商,以及如何支持和引导公众有序参与立法,并尽可能将其中合理的成分吸收到法律法规草案中去,达成共识,使通过的法律法规能够更加充分地反映广大人民群众的利益诉求等问题。三是要充分做好对重要法规草案进一步公开征求意见的工作。即对其草案内容中分歧较大、争议比较集中的重要条款,要通过协商充分表达各种利益诉求,寻求调整平衡各种利益关系的解决方案。四是要通过认真坚持走群众路线,让广大群众尽可能多地参与立法。如通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议以及其他程序博弈机制,对政府部门起草或参与起草中可能渗入的部门利益进行制约,以使人大制度中社会领域协商的民主立法能够最大限度地反映不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志,并最终达成共识。   (三)、尚需在监督民主方面进一步完善。   对人大及其常委会来讲,监督权来自于其作为权力机关及其常设机关的责任,来自于其要向人民负立法、行政、司法的全部责任。本质上,人大监督权可以被看作是公民监督的一种形式。而这种公民监督的形式,即可看成是人大制度中社会领域协商民主的监督民主之体现。也可以说,人大及其常委会要进一步完善的监督民主,本质上就是公民监督的一种重要体现。那么,人大及其常委会到底应该从哪些方面进一步完善其监督民主呢? 笔者认为,人大及其常委会要进一步完善其监督民主,即有必要进一步将宪法规定的的职权(责)与其对“一府两院”的监督平尽可能维持在一个最基本的平衡标准。因为,长期以来,人大及其常委会的授权与其监督的失衡,或曰监督权的弱化,一直在其职责履行中时常出现。如现实中各种权力的滥用和官员腐败现象较大范围的存在,从结果上皆能够表明这种失衡状态是一定程度存在的。如审议“一府两院”工作报告,应该是人大及其常委会的基本监督形式之一,但在改革开放以来人大制度正常运转的全国各级人大及其常委会十万余次的会议中,工作报告未被通过的仅数起,而且这数起中,大多针对的是法院工作报告。其余各级人民政府和人民检察院的工作报告不仅几乎皆获通过,而且大多是顺利通过。工作报告的未通过率之低,在很大程度上表明了人大及其常委会监督民主的程度弱化。又如,质询是宪法赋予人大及其常委会监督权的又一基本形式。虽然,改革开放以来质询案从无到有,影响愈来愈大,但是,其在数量上却仍属个案。因此,改变人大及其常委会的授权与其监督的失衡状态,强化人大及其常委会的监督民主职责,至少要做到以下两点:   其一、即有必要通过着重研究和解决好人大常委会暨人大有关专委会如何在听取专项工作报告、开展执法检查、进行法规备案审查的过程中加强与“一府两院”的沟通、交流、讨论和协商,以及如何在充分协商讨论的基础上做出相关决议或决定等问题,把人大在监督过程中的协商民主作用充分发挥出来方面。   其二、在人大及其常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查、计划预算监督等工作时,对“一府两院”执法情况、处理审议意见和落实人大决定、决议情况等,都有必要在广泛征求社会公众意见的基础上进行认真的的评价。特别是对上下级人大及其常委会统一部署、上下配合的监督项目,尤其要重视运用民主协商的办法,掌握其真实情况,以切实增强其监督实效。   (四)、尚需在人大代表主体作用发挥方面进一步完善。   在当前人大工作中,人大及其常委会要运用好协商民主的机理,除了要着重研究解决好立法过程中的协商、监督过程中的协商这两个方面的主要问题之外,还有必要进一步着重研究解决好人大代表选举过程中的协商问题。由于人大代表在会议期间和闭会期间如何行使职权,宪法和法律都作了明确规定。而人大及其常委会要使代表皆按此依法履职,就有必要做到以下几点:   第一、在人大代表选举过程中的协商方面,要着重研究解决好如何完善选民或代表联名提出代表候选人的酝酿、协商程序,以及正式代表候选人名单的确定程序、选民小组或代表酝酿和讨论的协商程序和不能形成较为一致意见时的预选程序等。   第二、要着重研究解决好如何健全人大代表联系选民或选举单位的制度、人大代表如何接受选民或选举单位监督的制度,如何规范人大代表与选民、政府决策机关的联系渠道或方式,如何完善人大代表参与政府决策的程序和方式,如何充分发挥人大代表的桥梁纽带作用,如何让民众能够真正通过人大代表间接参与政府决策等。   第三、有必要通过进一步延长人民代表大会会议的会期,使人代会各种议题能在人大代表中得到充分审议;通过坚持和完善邀请人大代表参加本级人大常委会会议的制度,使人大代表的主体作用得到进一步发挥。   (五)、尚需在人大履职行权的民意反馈制度方面进一步完善。   要进一步完善人大及其常委会履职行权的民意反馈制度,除了有必要通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门以及调查机构等形式,全面了解群众对立法的意见和建议,扩大社情民意征集范围之外,还有必要做好以下工作:   一是有必要进一步完善民意反馈的时机制度。由于人大工作中的民主协商,主要不是指会议期间的酝酿协商,而是体现在会前的民主协商上。因此,即有必要把人大的协商与其视察、调研有机结合起来。即其听证、论证、座谈等协商都应安排在会前举行,以使社会不同利益群体的要求都能在人大会前充分表达,使有争议的热点问题,亦能在法规草案通过和审议意见形成前达成共识。   二是有必要进一步完善民意反馈的会议规范流程制度。即包括人大及其常委会的会议发布公告、公众报名、确定参加人员和时间地点、会议组织、意见整理和反馈等,都要有一套科学合理、切实可行、有机循环的操作办法和步骤,以此形成其会议和工作制度皆可公之于众,并减少其随意性。   三是有必要进一步完善民意反馈的履职多方案比选制度。人大及其常委会履职工作协商意见的归纳整理和分析研究,直接关系到其依法履职工作协商成果能否得到有效应用。故此,人大常委会有关部门在其协商过程中,要注重通过对不同意见、不同观点的分析,形成有数据分析、有比较鉴别、有科学论证、说服力强的比选方案,以提高常委会履职工作的质量和效率。   四是有必要进一步完善民意反馈的“回应”制度。即人大常委会对代表和社会中介机构在其组织的立法听证会、专家论证会、座谈会和监督工作网议互动中提出的意见建议,甚至是不同或对立的意见要求,其有关工作机构皆要及时综合整理,尽可能作出回应,并体现到有关专项报告、审议意见中。对一些合理中肯但条件暂时不成熟的意见建议,亦应根据情况尽量作出解释。而对于面广量大的公民意见,还可通过人大门户网站公布其协商运用情况或作出说明。   注:作者系九三学社中央坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动巡讲团成员,九三学社中央专委会委员,中国管理科学研究院特约研究员,四川省人民政府参事室特约研究员,广元市人大常委会专职常委(副厅待遇);研究方向:人大制度建设、参政议政与民主监督、科学发展观与和谐社会。
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